Zgodnie z rozporządzeniem ministra spraw wewnętrznych i administracji od pierwszego lipca 2003 roku wszystkie jednostki administracji państwowej i samorządowej, a także podległe im instytucje (np. szkoły) muszą mieć biuletyny informacji publicznej (urzędowe serwisy informacyjne, składające się z ujednoliconego systemu stron w sieci informatycznej). Obowiązek ten dotyczy także m.in.: spółek z większościowym udziałem skarbu państwa, związków zawodowych, partii politycznych, towarzystw oraz stowarzyszeń itp. Rozporządzenie i ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada na owe podmioty również inne, znacznie trudniejsze do spełnienia obowiązki. Od pierwszego stycznia 2004 roku muszą zapewnić obywatelom m.in. sprawdzanie przez Internet stanu załatwianych spraw (np. starania o zezwolenie na budowę domu). Kolejny okres vacatio legis kończy się dwa lata później, wówczas wszyscy obywatele muszą uzyskać możliwość wysyłania przez Internet dokumentów poświadczonych podpisem elektronicznym. Tyle mówi prawo.

Zgodnie z intencją Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji biuletyn informacji publicznej ma pomóc w realizacji koncepcji społeczeństwa informacyjnego (patrz: spo), której jednym z elementów jest projekt 'Wrota Polski’ (patrz:
wro). O ile administracja państwowa doskonale poradziła sobie z wprowadzaniem BIP-ów i można mieć niemal pewność, że dotrzyma kolejnego terminu, o tyle samorządy (urzędy gminne, powiatowe i wojewódzkie) z niepokojem oczekują początku 2004 r. Co stoi na przeszkodzie, by zaoferowały obywatelom usługi za pośrednictwem Internetu? Niestety to, co zwykle: brak pieniędzy, opieszałość urzędników państwowych
i samorządowych, a bywa że brak dobrej woli ze strony Telekomunikacji Polskiej, która nie chce zestawiać łączy internetowych w mniejszych miejscowościach. Z ust przedstawicieli firm wprowadzających BIP dość często można usłyszeć, że po raz kolejny w życie weszło prawo, którego próba przestrzegania jest z góry skazana na porażkę.

Hejże, przed orkiestrę!

Według pracowników firm tworzących BIP-y rozporządzenie MSWiA jest znacznie bardziej rygorystyczne od unijnych. Serwis internetowy musi bowiem powstać w środowisku bazodanowym, powinien być zabezpieczony przed nieautoryzowanym dostępem, zainstalowany na serwerze i codziennie backupowany. W razie awarii gmina powinna w ciągu 24 godzin zapewnić zapasowe łącze lub serwer.

– W rozporządzeniu zaskakuje paranoidalna precyzja, z jaką wyszczególniono zabezpieczenia techniczne biuletynów – mówi Piotr Imiela, właściciel Zip Soft, gliwickiej firmy integratorskiej. – System haseł, monitorowanie funkcjonowania przez cały rok, posiadanie serwera zapasowego, który mógłby w przypadku awarii natychmiast przejąć zadania podstawowego serwera BIP (i tak większość awarii ma związek z łączami internetowymi i w tym przypadku na ogół posiadanie drugiego serwera do niczego się nie przydaje), codziennie kontrolowane dzienniki zawierające informacje o modyfikacjach biuletynu i próbach ich dokonywania przez osoby nieuprawnione itp. Wszystko to sprawia wrażenie systemu informatycznego, przeznaczonego co najmniej do przechowywania supertajnych wojskowych informacji o charakterze strategicznym, a nie dokumentów, które mają być przecież powszechnie dostępne.

Według przedstawicieli MSWiA rozporządzenie musi być rygorystyczne bowiem reguluje dostęp obywateli do informacji. Zdaniem pracowników firm wdrażających BIP-y wystarczyłoby określenie ogólnych zasad zapewnienia wiarygodności dokumentów oraz odpowiedzialności za ich terminowe udostępnianie, a także kierowanie się zdrowym rozsądkiem i metodami stosowanymi rutynowo w informatyce. W końcu w BIP-ie prezentowane są informacje wywieszane do tej pory zazwyczaj w gablotach na korytarzach urzędów. Gdyby, posługując się tą analogią, zastosować do nich ten sam poziom zabezpieczeń, każda gablota musiałaby być zaopatrzona w szybę pancerną i ogrodzona drutem kolczastym, a stojący obok niej przez 24 godziny na dobę uzbrojony strażnik miałby obowiązek prowadzenia szczegółowego rejestru pracowników umieszczających informacje oraz posiadania służbowej latarki zapewniającej oświetlenie gabloty na wypadek awarii zasilania.

Pierwsze BIP-y pojawiły się w największych polskich miastach i centralnych urzędach administracji państwowej. I one zdaniem praktyków są najlepiej redagowane i spełniają wszystkie wymogi rozporządzenia. Spora część gmin (jak wiele, nie wiadomo, milczą bowiem na ten temat statystyki MSWiA) zdecydowała się zlecić tworzenie i prowadzenie BIP-ów zewnętrznym firmom za miesięczny abonament.

– W zasadzie tylko duże miasta są w stanie spełnić warunki stawiane BIP-owi i zbudować go w oparciu o strony miejskie – mówi Wiesław Musiejewski, specjalista ds. marketingu Stowarzyszenia Miasta w Internecie (zajmującego się m.in. udzielaniem pomocy w budowaniu serwisów promocyjnych i informacyjnych samorządom oraz urzędom gmin i powiatów). – W przypadku małych miast, urzędów gminnych i powiatowych tego typu systemy wymagają dużych wydatków na sprzęt, oprogramowanie i zatrudnienie informatyków. Taniej jest zlecić to na przykład nam.

Surowość ustawy ma jednak dobrą stronę. Znacznie bardziej mobilizuje administrację państwową i samorządową niż ma to miejsce w Unii Europejskiej. Niestety ustawodawca, podnosząc poprzeczkę tak wysoko, nie wziął pod uwagę stanu infrastruktury teleinformatycznej w samorządach. Nie wskazał także źródeł finansowania przedsięwzięć.

– Należy jednak równać w górę, gminy muszą działać zgodnie z obowiązującym prawem – mówi Marek Gieorgica odpowiedzialny za biuletyn informacji publicznej w MSWiA. – Niewykluczone jednak, że kolejne terminy zostaną przesunięte.

Zgłoszenie na rybkę

W wielu przypadkach stworzenie BIP-u ograniczyło się jednak do przygotowania strony tytułowej i zgłoszenia jej do MSWiA (tego wymagało prawo). Jak częste są to przypadki nie wiadomo, MSWiA nie weryfikuje bowiem zgłoszeń.

– Trudno powiedzieć, czy gminne biuletyny łamią ustawę i rozporządzenie – mówi Marek Gieorgica. – Według mnie, skoro gminy zgłosiły BIP-y do rejestracji, wszystko jest w porządku. Gdy docierają do nas informacje o nieprawidłowym funkcjonowaniu biuletynu, w skrajnych przypadkach kontaktujemy się z gminami i prosimy o wprowadzenie modyfikacji.

Z naszych informacji wynika jednak, że MSWiA nie sprawdza, czy i jak często BIP-y są aktualizowane ani czy spełniają wymogi rozporządzenia. W pewnym stopniu funkcjonowanie biuletynów zostanie zweryfikowane dopiero w styczniu 2004 roku. Do tego czasu gmina powinna bowiem zapewnić obywatelom dostęp do prowadzonych spraw, a nieprawidłowo działające biuletyny zaczną 'załamywać się’ pod naporem danych. Oczywiście, jeśli samorządy zdołają przygotować na czas infrastrukturę (m.in. wprowadzić oprogramowanie do zarządzania obiegiem dokumentów).

– Jestem przekonany, że większość gmin jest nieprzygotowana do spełnienia warunków ustawowych – twierdzi Piotr Imiela. – Jeżeli dla sporej ich części wprowadzenie BIP-u było wyzwaniem, wydatki na systemy obiegu dokumentów czy inne specjalistyczne oprogramowanie będą przeszkodą nie do pokonania. Oczywiście, jeśli gminy nie będą mogły skorzystać z dofinansowania. Odnoszę wrażenie, że wiele gmin wciaż nie ma biuletynu informacji publicznej, tylko wprowadziło w błąd MSWiA.

Podobnego zdania jest Janusz Wójtowicz, specjalista ds. wdrożeń w ZETO Olsztyn: – Wydaje mi się, że jeśli urzędy nie będą w stanie kupić oprogramowania, nie uda im się spełnić warunków ustawy. Wdrożenie systemu do obiegu dokumentów oznacza wydatek od kilkunastu do kilkudziesięciu tysięcy złotych.

Wszystkie słabe strony BIP-ów wyjdą na jaw rok później, w styczniu 2005 roku. Wówczas gminy staną przed nie lada problemem: co zrobić z niedziałającymi serwisami. Większość BIP-ów została stworzona w ostatniej chwili, często funkcję tę pełnią strony internetowe gminy, nazywane dla niepoznaki BIP-ami. Tymczasem infrastruktura informatyczna, którą wykorzystywać ma BIP, powinna być tworzona od kilku lat. Informacje muszą być bowiem archiwizowane, należy wprowadzić system zarządzania obiegiem dokumentów, biuletyn zaś musi zostać przygotowany do akceptowania podpisu elektronicznego (vacatio legis kończą się w 2006 roku).

Tymczasem zdarzają się przypadki, że gminy maskują braki oprogramowania szumem informacyjnym. Publikują ogromne ilości niepotrzebnych informacji lub takich, które zamiast w biuletynach powinny znaleźć się raczej w zwykłych serwisach informacyjnych gmin. Wynika to z nieprecyzyjnie sformułowanych artykułów w ustawie i rozporządzeniu. Rodzaje publikowanych informacji podane zostały jedynie hasłowo, nikt zatem nie wie, czy trzeba publikować np. przetargi, uchwały rad, rozporządzenia wewnętrzne urzędów i jak szczegółowo ma być opisany sposób załatwiania spraw przez obywateli. Tajemnicą pozostaje, jakie ewidencje i rejestry należy udostępniać, w jakiej postaci i zakresie powinny być publikowane informacje majątkowe.

– Wiele elementów BIP wyszczególnionych w ustawie robi wrażenie zupełnie oderwanych od realiów pracy urzędów gmin, jak gdyby przetwarzanie i archiwizowanie dokumentów w postaci elektronicznej było powszechną praktyką urzędów od dziesięcioleci i wystarczyło je udostępnić obywatelom – narzeka Piotr Imiela. – W rzeczywistości w wielu przypadkach poważnym problemem jest prawidłowe użycie edytora tekstu czy arkusza kalkulacyjnego albo wysłanie odpowiedzi na pytanie przesłane do urzędu pocztą elektroniczną. I szczerze mówiąc, trudno się dziwić, bo w urzędach pracują na ogół ludzie, którzy nie mieli szansy zetknąć się z powszechną edukacją informatyczną w szkole, a gdy rozpoczynali pracę zawodową, do najbardziej przydatnych umiejętności należało posługiwanie się mechaniczną maszyną do pisania i temperowanie ołówków.

Od Sasa do Lasa

Oprogramowanie umożliwiające uruchomienie BIP-a oferuje w Polsce kilkadziesiąt firm. Zdarzają się wśród nich przedsiębiorstwa z długim stażem na rynku informatycznym (np. ZETO Olsztyn) i takie, które BIP potraktowały jako źródło dodatkowych zysków (np. Tensor Polska, firma specjalizująca się w instalacji systemów chłodniczych i serwisie okrętów). Większość przedsiębiorstw tworzących biuletyny pierwszych klientów zdobyła wśród tych jednostek, którym dawniej tworzyła serwisy WWW. Tak było w przypadku Zip Softu i Piotra Imieli.

– Okazało się, że część serwisów gminnych można było przenieść do BIP-ów – mówi gliwicki integrator.
– Oprogramowanie nie jest specjalnie skomplikowane, na szczęście w rozporządzeniu narzucono rygory dotyczące obsługi BIP-u nieprzekładające się na software. Miesięcznie otrzymujemy od każdej gminy od 300 do 600 zł. W zamian skanujemy dokumenty, wprowadzamy je na stronę i wykonujemy inne usługi.

Stowarzyszenie Miasta w Internecie obsługuje ponad 60 odbiorców (mają one około 1400 jednostek podległych). BIP udostępnia im w modelu ASP.

– Za około 300 zł miesięcznie gmina prowadzi BIP na naszym serwerze – mówi Wiesław Musiejewski. – Urzędnicy mogą za pośrednictwem Internetu umieszczać informacje i dokumenty w bazie danych. Biuletyn jest więc tworzony bezpośrednio w gminach.

Sumy wpływające na konta dostawców nie są może na razie duże, czasem wystarczają jedynie na pokrycie kosztów zatrudnienia opiekującego się samorządami informatyka. Firmy liczą jednak na zyski z dalszej współpracy. Oczekuje ich na pewno jeden z handlowców w Javatechu:

– Mam nadzieję, że część dostawców nie będzie w stanie przygotować serwisu spełniającego warunki ustawy i gminy będą musiały z nich zrezygnować. Części firm może się także nie opłacać tworzenie bardziej skomplikowanego oprogramowania. My zamierzamy to robić.

Pierwszy stycznia 2004 roku zbliża się wielkimi krokami, trzeba będzie więc zainstalować u klientów nowe moduły, oprogramowanie do obiegu dokumentów… Oczywiście, jeśli gminy będą miały na to pieniądze.

Pusta kieszeń

Na razie jednak ich nie ma, a z funduszy gmin trudno je wykroić. Jeśli w końcu powstanie ustawa o informatyzacji kraju i minister Szewko dotrzyma obietnicy złożonej niedawno w Krakowie o przeznaczaniu 2 mld zł rocznie na informatyzację kraju, być może sytuacja nieco się poprawi. Czy te pieniądze dotrą jednak do najbardziej potrzebujących samorządów, czy zostaną zainwestowane w infrastrukturę centralną? Na razie samorządy nie otrzymują żadnych sygnałów dotyczących dodatkowych pieniędzy. A bez nich nie mogą planować modernizacji infrastruktury. Ciągle także przeszkadza urzędnicza mentalność i traktowanie kupna komputerów jako niepotrzebnego wydatku.

Dobrą stroną rozporządzenia dotyczącego biuletynu informacji publicznej jest to, że niejako zmusza administrację, żeby myślała o informatyce nie tylko w kategoriach kupna komputerów, ale także konieczności zainstalowania systemu do obiegu dokumentów, bez którego nie da się zarządzać informacjami, czy systemu ich archiwizacji. Niestety, można się spotkać z opinią, że tak poważne pod względem organizacyjnym przedsięwzięcie jak wprowadzenie systemu powszechnego internetowego biuletynu informacyjnego zostało źle przygotowane od strony informacyjnej. Niektórzy urzędnicy nie zostali odpowiednio wcześnie powiadomieni, nie znaleźli więc pieniędzy na przyspieszoną informatyzację…

Firmy występujące w tekście

Redakcja Biuletynu Informacji Publicznej [IN]
tel. (22) 601-46-66, faks (22) 646-08-25, www.bip.gov.pl

Ministerstwo Nauki i Informatyzacji [IN]
tel. (22) 529-27-18, faks (22) 628-09-22, www.kbn.gov.pl

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji [IN]
tel. (22) 621-20-20, faks (22) 849-74-94, www.mswia.gov.pl

Javatech [I]
tel./faks (22) 620-46-19, www.javatech.com.pl

Stowarzyszenie Miasta w Internecie [IN]
tel./faks (14) 626-20-65, www.miastawinternecie.pl

ZETO Olsztyn [I]
tel. (89) 527-96-28, faks (89) 527-94-65, www.zeto.olsztyn.com.pl

Zip Soft [I]
tel./faks (32) 238-34-90, www.zipsoft.com.pl