Dużo, ale nie bezbłędnie

Kompendium powstało przy
okazji realizowania projektu „Monitorowanie zamówień publicznych na oprogramowanie
komputerowe przeprowadzanych przez jednostki administracji rządowej
i samorządowej” przygotowanego przy wsparciu udzielonym przez Fundację
im. Stefana Batorego w ramach programu „Demokracja w działaniu”.

Na podstawie danych zebranych przez niezależnych
konsultantów na zlecenie Fundacji Wolnego i Otwartego Oprogramowania można
wnioskować, że zaciskanie pasa administracji publicznej nie dotyczy
– w II półroczu 2011 zarówno administracja rządowa, jak
i samorządowa inwestowała w informatykę bez ograniczeń. Zdaniem
autorów raportu wpływ na to miała przede wszystkim alokacja ogromnych środków
unijnych przeznaczonych przez Wspólnotę Europejską na unowocześnianie rodzimej
administracji. Aktualna skala wydatków publicznych na narzędzia IT jest na tak
wysokim poziomie, że w znaczący sposób kształtuje cały rynek informatyczny
w Polsce.

Analitycy ocenili obecną skalę naruszeń przepisów prawa
zamówień publicznych występującą w ogłaszanych przetargach, zaprezentowali
najczęściej popełniane błędy przy ich konstruowaniu, a także opisali kilka
wzorcowych postępowań (przeprowadzonych przez Polską Agencję Turystyczną, Urząd
Gminy w Szydłowcu oraz Urząd Gminy Pawłowice).

Przetargi warte 1,5 mld zł

Z całej puli analizowanych zamówień publicznych 80
przetargów zostało ogłoszonych przez organy administracji centralnej, 14 przez
wojewódzkie, a 6 przez lokalne. W porównaniu z danymi za
I półrocze 2011 widać wyraźny wzrost udziału zamówień ogłaszanych przez
władze centralne (z 67 do 80) kosztem lokalnych (spadek z 19 do 6).
Liczba zamówień ogłoszonych przez władze wojewódzkie pozostała na tym samym
poziomie.

Łączna
oszacowana wartość wszystkich przetargów wyniosła
ok. 1,54 mld zł. Zdecydowanie największą wartość miały przetargi
ogłaszane przez administrację centralną (80 przetargów o wartości
ok. 1,27 mld zł), znacznie mniejszą – te rozpisane przez
instytucje wojewódzkie (14 przetargów o wartości
ok. 245,4 mln zł) oraz ogłaszane przez organy administracji
lokalnej (6 przetargów o wartości ok. 37,8 mln zł).

W II półroczu ub.r.
średnia kwota, na jaką były rozpisywane zamówienia, równała się niemal
15,5 mln zł, czyli w porównaniu z I półroczem 2011
była wyższa o 2,5 mln zł. W przypadku przetargów
ogłaszanych przez organy administracji centralnej średnia wartość wynosiła
niemal 15,8 mln zł (w I półroczu 16,4 mln zł). Co
ciekawe, wyższą średnią kwotę zamówienia odnotowano w wypadku przetargów
publikowanych przez instytucje wojewódzkie – nieco ponad
17,5 mln zł (w I półroczu 9,2 mln zł). Według
specjalistów wynika to przede wszystkim stąd, że wszystkie ujęte
w raporcie przetargi „wojewódzkie” były dotowane ze środków unijnych, co
umożliwiło zwiększenie rozmachu inwestycji. Zdecydowanie najmniejsze wartości
miały przetargi ogłaszane przez administrację lokalną – blisko 5,1 mln zł
(wobec 3,8 mln w I półroczu 2011).

Najczęściej przetarg nieograniczony

Z raportu wynika, że zamawiający korzystali z różnych
trybów postępowań. W zdecydowanej większości (81 przypadków) wybrali opcję
przetargu nieograniczonego (tzw. tryb otwarty). Jest to poziom porównywalny do
tego z I półrocza – wtedy 82 spośród analizowanych przetargów
ogłoszono w tzw. trybie otwartym. W II półroczu 2011 w 12
przypadkach skorzystano z tzw. trybów ograniczonych, w tym
w dwóch sytuacjach z opcji przetargu ograniczonego przyspieszonego.
Dla porównania dodam, że w I półroczu z tzw. trybów
ograniczonych skorzystano dziewięć razy (trzykrotnie wybrano tryb ograniczony,
sześciokrotnie tryb przyspieszony ograniczony). W dwóch przetargach
zamawiający zdecydował się na dialog konkurencyjny (w I półroczu
czterokrotnie). Również w dwóch przypadkach zamawiający skorzystali
z jednego z najbardziej „zamkniętych” trybów, tj. negocjacji bez
ogłoszenia (w I półroczu cztery przypadki).

Według autorów raportu
zamawiający w zdecydowanej większości przetargów stosują tryby
nieograniczone, a więc konkurencyjne, teoretycznie umożliwiając w ten
sposób udział w postępowaniach niemal każdemu zainteresowanemu. Jednak
nadal w ogłoszeniach często spotykane są wybiegi ograniczające udział
niektórym  potencjalnym wykonawcom.
Chodzi o stawianie dodatkowych (prócz wadium) warunków uczestnictwa
w przetargu. Można tu wymienić m.in. wymóg wykazania się przez wykonawców
doświadczeniem w realizacji podobnych zamówień w określonym czasie i konkretnej
kwocie, zatrudnieniem na etat pracowników o dokładnie opisanych
kompetencjach, legitymowaniem się obrotem rocznym w określonej kwocie czy
dysponowaniem przyznanym limitem kredytowym od banku w konkretnej
wysokości.

Dwa, trzy (lub więcej) w jednym

Według specjalistów
w analizowanych postępowaniach (podobnie jak w I półroczu ub.r.)
można dostrzec tendencję do zamieszczania przez zamawiających ogłoszeń na wiele
różnych produktów lub usług w ramach jednego przetargu. W wielu
przypadkach jest to związane m.in. z uzyskaniem przez dane instytucje
dotacji unijnych na zaawansowane rozwiązania IT, co z kolei często łączy
się z potrzebą zakupu zarówno sprzętu, oprogramowania, jak i usług
związanych z wdrożeniem, przeszkoleniem czy obsługą serwisową. Zamawiający,
wiedząc, że stworzenie rozwiązań informatycznych jest procesem zaawansowanym,
starają się rozpisywać przetarg od razu na wszystko – by znaleźć jednego
wykonawcę, który zajmie się kompleksowo obsługą całego zamówienia.

Organizatorzy przetargów dopuszczają w takich
przypadkach możliwość zlecania części zamówienia podwykonawcom bądź opcję
składania jednej oferty przez kilku współpracujących ze sobą wykonawców.
Dlatego dość trudne byłoby przyporządkowanie ich tylko do jednej kategorii
przedmiotu postępowania. Dla potrzeb raportu analitycy stworzyli pięć takich
kategorii: oprogramowanie standardowe (tj. programy popularne, mające szerokie
zastosowanie), oprogramowanie dedykowane (czyli systemy IT, zaawansowane
platformy WWW itp.), usługi IT (tj. serwis gwarancyjny, szkolenia pracowników
itp.), licencje na oprogramowanie (tj. przedłużenia licencji bądź aktualizacja
programów), sprzęt IT (tj. serwery, sprzęt komputerowy itp.).

W 100 największych postępowaniach najczęściej
zamawiający ogłaszali zapotrzebowanie na: usługi IT (w 77 przypadkach),
oprogramowanie dedykowane (71), sprzęt IT (61), licencje na oprogramowanie (37)
oraz oprogramowanie standardowe (31). Co istotne, jedynie w trzech
ogłoszeniach przedmiot postępowania dotyczył tylko jednej kategorii,
najczęściej jednak dwóch lub trzech.

Najczęstsze błędy w postępowaniach

Według autorów raportu
zamawiający od lat popełniają te same błędy w organizacji zamówień
publicznych na oprogramowanie. Nadal trzy grupy omyłek występują najczęściej.
Po pierwsze chodzi o wskazywanie z nazwy konkretnego producenta lub
konkretnego produktu, czemu w dodatku wielokrotnie towarzyszy brak
należytego, czyli jednoznacznego i wyczerpującego, opisu przedmiotu
zamówienia, niedopuszczenie w ogóle produktów równoważnych oraz brak
doprecyzowania kryteriów takiej równoważności. Po drugie organizujący przetarg
niezgodnie z przepisami wykorzystują tryb zamówienia z wolnej ręki
jako taki lub jako formę oferowania zamówień dodatkowych
i uzupełniających. Trzecim najczęstszym błędem jest nieprzenoszenie
autorskich praw majątkowych do oprogramowania i/lub niezapewnienie dostępu do
kodu źródłowego rozwiązania informatycznego i właściwie opracowanej
dokumentacji.

W opinii specjalistów te trzy grupy błędów wyczerpują
praktycznie w stu procentach główne powody wadliwości przetargów na
zamówienia publiczne w branży IT. Oczywiście drobniejszych błędów jest
więcej – zdarzają się np. nieuzasadnione wymagania dotyczące składu
osobowego i doświadczenia zespołu wdrażającego określone rozwiązanie.