Brakujący element

Z nowelizacją ustawy o podpisie elektronicznym sprawa jest skomplikowana. Równolegle bowiem pracowały nad nią dwie osobne grupy robocze. Jedną była Sejmowa Komisja Nadzwyczajna „Przyjazne Państwo” zajmująca się nowelizacją od półtora roku, drugą urzędnicy Ministerstwa Gospodarki, którzy nad zmianami przepisów mozolili się od… 2004 r. Oba projekty trafiły wiosną do Sejmu i zapadły się jak kamień w wodę. Znowelizowane przepisy mają ułatwić życie przedsiębiorcom i obniżyć koszty prowadzenia przez nich działalności. Tymczasem prace nad nowymi rozwiązaniami trwają niesłychanie długo, a w dodatku nie do końca wiadomo, czy zajmują się nimi właściwe osoby.
Zdaniem Wiesława Paluszyńskiego, wiceprezesa Polskiego Towarzystwa Informatycznego, jedną z przyczyn tego stanu rzeczy jest brak ekspertów znających zasady tworzenia prawa i, z drugiej strony, prawników rozumiejących uwarunkowania techniczne. – Ponieważ mało komu zależy, aby takie zespoły powstawały na trwałe, a jeśli istnieją, całkowicie lekceważy się ich opinie, efekty nie powinny dziwić – sądzi Wiesław Paluszyński.

PROJEKTY POJAWIAJĄ SIĘ I ZNIKAJĄ

Komisja „Przyjazne Państwo” wzięła pod lupę ustawę o e-podpisie głównie po to, aby wprowadzić do niej poprawki, które spowodowałyby, że przestałaby być martwa. Chodziło głównie o upowszechnienie stosowania e-faktur przez przedsiębiorców i osobistego podpisu elektronicznego przez osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej w celu ułatwienia komunikacji obywateli z podmiotami realizującymi zadania publiczne. Po ponad półtorarocznym okresie prac członkowie komisji doszli do wniosku, że niepotrzebnie dublują działania pracowników MG, którzy już ponoć są na finiszu, i nowelizacja poszła do kosza. Mijały jednak kolejne miesiące, urzędnicy ministerialni zajmowali się kolejnymi uzgodnieniami międzyresortowymi i konsultacjami społecznymi, a ustawa wciąż nie była gotowa. Posłowie postanowili więc wrócić do swojego projektu. Pod koniec maja bieżącego roku trafił do laski marszałkowskiej, ale ciągle nie ma go na liście projektów ustaw, nad którymi pracuje lub zamierza pracować Sejm. Tymczasem pod koniec kwietnia urzędniczy projekt został skierowany pod obrady Rady Ministrów i wreszcie przyjęty przez rząd. Również tego projektu ciągle nie ma w sejmowym rejestrze. Dlaczego prace nad nowelizacją ustawy trwają tak długo? Wacław Iszkowski, prezes PIIT, jest zdania, że są rzeczywiście bardzo powolne, ale: – Warto podkreślić, że jej pierwsza wersja powstała zbyt szybko i dlatego mieliśmy potem parę problemów.
Według Wiesława Paluszyńskiego prace nad projektami prawa dotyczącego obszarów innowacyjnych są bardzo trudne. – Ani rząd, ani parlament nie mają koncepcji, jak wykorzystywać w nich ekspertów i w efekcie zaczynają ich traktować jak lobbystów. To pomieszanie pojęć, które doprowadzi do przygotowania jeszcze gorszych przepisów – twierdzi wiceprezes PTI.

POTRZEBNE POPRAWKI

Nie ma wątpliwości, że nowelizacja jest potrzebna. – Obecne przepisy powstawały o całą epokę wcześniej, czyli w czasach początków e-podpisu jako bytu prawnego, nie tylko w Polsce, ale i na świecie. Dziś mamy o wiele większe doświadczenie, istnieje także większa liczba instrumentów normatywnych, z których można skorzystać (dyrektywy i decyzje Unii Europejskiej, certyfikacja bezpiecznych urządzeń według profilu SSCD). Dlatego jest możliwość, aby uchwalane przepisy były dojrzalsze i lepiej dostosowane do rzeczywistości – uważa Jacek Pokraśniewicz, wiceprezes zarządu Kwalifikowanego Centrum Certyfikacji Kluczy Cencert, Safe Technologies.
W opinii Wacława Iszkowskiego warto byłoby szybko poprawić kilka istotnych błędów, czyli zrobić to, co proponuje komisja „Przyjazne Państwo”. – Równocześnie trzeba przyłożyć się do precyzyjnego zdefiniowania podpisu osobistego, mającego się znajdować w nowych dowodach osobistych. I wreszcie, biorąc pod uwagę zapowiedzi Komisji Europejskiej o konieczności zweryfikowania dyrektyw dotyczących podpisu elektronicznego oraz po zebraniu doświadczeń z innych krajów unijnych, popracować nad nową wersją ustawy o podpisach elektronicznych – mówi prezes PIIT.
Według Wiesława Paluszyńskiego projekty komisyjny i rządowy zawierają prawie jednakowy katalog nowych rozwiązań. – Różnice między projektami nowelizacji dotyczą skutków prawnych. W rozwiązaniach komisji „Przyjazne Państwo” są one dobrze i jednoznacznie zdefiniowane, w przeciwieństwie do projektu rządowego nowej ustawy o podpisach, w którym dodatkowo są istotne problemy z definicjami – co może spowodować, iż jeśli nie zostaną poprawione w Sejmie, to np. z pieczęci elektronicznej nikt nie będzie korzystał – twierdzi wiceprezes PTI.

E-PIECZĘĆ W SŁUŻBIE FAKTUROWANIA

Najbardziej pożądanym skutkiem nowelizacji ma być ułatwienie wystawiania faktur i zmniejszenie kosztów dzięki wprowadzeniu pieczęci elektronicznej, która zastąpi istniejący obecnie certyfikat kwalifikowany. Opatrzenie faktury elektronicznej e-pieczęcią wystarczyłoby do uwierzytelnienia dokumentu. Wacław Iszkowski przypomina, że faktury to rodzaj dokumentów, w przypadku których wystawiający muszą być zidentyfikowani, a niezmienność treści – wiarygodnie potwierdzona. – Trzeba przy tym rozróżnić faktury przesyłane jako załączniki do poczty elektronicznej, które powinny być u odbiorcy wydrukowane i w tej postaci dalej przechowywane (na szczęście NSA potwierdziło zgodność z prawem takiego postępowania), od faktur, które są przesyłane z jednego systemu teleinformatycznego do drugiego i przechowywane wyłącznie w postaci elektronicznej, a wtedy muszą być podpisane bezpiecznym podpisem elektronicznym lub e-pieczęcią, co gwarantuje ich niezmienność. Oba rozwiązania należy upowszechniać, czego orędownikiem – w dbałości o obniżenie kosztów obsługi faktur zarówno w administracji, jak i u przedsiębiorców – powinien być głównie fiskus – podkreśla Wacław Iszkowski. Według Wiesława Paluszyńskiego jest wiele sposobów na uproszczenie przepisów dotyczących e-faktur. – Jeden z nich to dobre zdefiniowanie pieczęci elektronicznej i zniesienie obowiązku stosowania podpisu bezpiecznego do podpisywania e-faktur. Innym, prostszym rozwiązaniem byłoby dopuszczenie (mocą rozporządzenia MF) stosowania innych metod zapewnienia integralności treści faktury elektronicznej, np. przez nałożenie wymogu utrwalania jej w formacie PDF. To sposób zgodny z dyrektywą i stosowany w innych krajach UE. Ta forma e-faktury jest praktycznie równoważna technologicznie pieczęci elektronicznej – mówi Wiesław Paluszyński.

FIRMY CERTYFIKACYJNE SCEPTYCZNE

Jacek Pokraśniewicz, wiceprezes zarządu Kwalifikowanego Centrum Certyfikacji Kluczy Cencert, Safe Technologies, nie sądzi, aby zmiana przepisów mogła znacząco wpłynąć na rynek certyfikacji e-podpisu. – Szerokie wykorzystanie komunikacji elektronicznej w sprawach formalnych – w tym podpisu elektronicznego – wymaga spełnienia dwóch warunków. Pierwszym jest dostępność podpisu elektronicznego, czyli w praktyce karty procesorowej i kwalifikowanego certyfikatu, dla obywatela i przedsiębiorcy. Drugim – powszechna możliwość zastosowania podpisu elektronicznego w kontaktach z administracją, ale też zaufanie do urzędników, że nie zgubią dokumentu elektronicznego, nie zażądają potwierdzenia jego dostarczenia (co może być nieco bardziej kłopotliwe niż w przypadku dokumentów papierowych), a ich koledzy z innego wydziału – tego samego dokumentu w innym formacie itd. – tłumaczy Jacek Pokraśniewicz.
Według Marka Barszczyńskiego, głównego specjalisty ds. nowych produktów w PWPW, autorzy nowelizacji powinni wprowadzić inne rodzaje e-podpisu, jednak zmiana ustawy nie rozwiąże kwestii jego upowszechniania. – Akt prawny sam w sobie nie zmieni rzeczywistości, jeśli nie pójdzie za nim rozwój usług związanych z dokumentem elektronicznym oraz możliwości załatwiania różnych spraw na drodze elektronicznej.  Argumentami dla przedsiębiorcy, które decydować będą o powodzeniu i powszechności tego rozwiązania, są korzyści wynikające z szerokiego zastosowania e-podpisu, jego popularność, wygoda oraz oszczędność czasu i pieniędzy – podkreśla Marek Barszczyński.
Również przedstawiciele Unizeto uważają, że znowelizowanie przepisów niczego nie załatwi, bo potrzebne jest wprowadzenie praktycznych rozwiązań, ułatwiających prowadzenie działalności gospodarczej oraz poszerzenie zakresu usług, w których e-podpis będzie wykorzystywany.

JACEK POKRAŚNIEWICZ
wiceprezes zarządu Kwalifikowanego Centrum Certyfikacji Kluczy Cencert, Safe Technologies

Podpis elektroniczny jest łatwo dostępny w akceptowalnej cenie. Trudno uznać wydatek ok. 110 zł brutto rocznie za odnowienie certyfikatu za istotną barierę kosztową, zwłaszcza dla przedsiębiorcy. Jednak komunikacja elektroniczna w sprawach formalnych wciąż nie jest upowszechniona. Nadal bardzo niewiele spraw możemy załatwić wyłącznie elektronicznie. Tej bariery nie zmieni ani nowelizacja przepisów o podpisie elektronicznym, ani żadne pomysły jego upowszechnienia, takie jak umieszczanie „podpisu elektronicznego” w dowodach osobistych (w cudzysłowie, ponieważ „podpis elektroniczny” składany za pomocą dowodu osobistego ma być – według najnowszych pomysłów decydentów – czymś zupełnie innym niż podpis elektroniczny zdefiniowany w dokumentach unijnych i polskiej ustawie).
W mojej ocenie potrzebny jest więc przede wszystkim wysiłek administracji rządowej. Mniej istotne są próby upowszechniania e-podpisu, bo przedsiębiorcy i obywatele – o ile rzeczywiście zapewni im się za pomocą tego narzędzia załatwianie wielu spraw – chętnie skorzystają z istniejących już w tej chwili możliwości.

MAREK BARSZCZYŃSKI
główny specjalista ds. nowych produktów w PWPW

Równocześnie z wprowadzaniem zmian w ustawie o podpisie elektronicznym konieczne jest nowelizowanie wielu innych regulacji związanych z dokumentem urzędowym (m.in. ustawy o podatku od towarów i usług, ordynacji podatkowej, k.p.a. i k.p.c.) i umieszczenie w nich zapisów polegających na dopuszczeniu i określeniu standardów drogi elektronicznej w postępowaniu urzędowym, administracyjnym i sądowym. Korzystanie z tzw. podpisu zaawansowanego, w tym przez osoby prawne, będzie pomocne w codziennej praktyce i komunikacji drogą elektroniczną. Najważniejsze jednak, aby pojawiały się możliwości zastosowania e-podpisu, czyli dostępne przez Internet usługi, z których będzie się korzystało łatwo i wygodnie. Jeśli ich nie będzie, podpis elektroniczny się nie upowszechni. Dekretem czy ustawą nie zmusimy przedsiębiorców i obywateli do jego masowego stosowania.

WACŁAW ISZKOWSKI
prezes Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji

Od początku prac nad ustawą o podpisie elektronicznym stwierdzaliśmy, że musi minąć wiele lat, zanim tego typu podpis się upowszechni. Warunkiem było zaistnienie głównie w bankowości, ale też w administracji, systemów teleinformatycznych, które byłyby przygotowane na stosowanie podpisów elektronicznych przez użytkowników. Niestety poza kilkoma pozytywnymi przykładami tak się nie stało, szczególnie w bankowości. Cała infrastruktura obsługi podpisów elektronicznych jest więc słabo wykorzystywana, gdyż nie ma odpowiednio silnego popytu na bezpieczny podpis z kwalifikowanym certyfikatem.
Jeżeli chcemy, aby powszechne korzystanie z usług świadczonych przez administrację i inne podmioty przez Internet było możliwe, od elektronicznego podpisu nie da się w przyszłości uciec. Musi on potwierdzać identyfikację użytkownika oraz uwiarygodniać autorstwo i niezmienność treści przesyłanych tą drogą dokumentów. Dla każdego, kto własnoręcznie składał podpis – czasem wymagalny w czytelnej postaci – przejście na podpis elektroniczny jest istotnym wyzwaniem. Taka decyzja musi być uzasadniona nową jakością i pożytkami z zastosowania tego rozwiązania.

WIESŁAW PALUSZYŃSKI
wiceprezes Polskiego Towarzystwa Informatycznego

Celem nowelizowania ustawy nie jest upowszechnianie e-podpisu, lecz usług, z których można będzie dzięki niemu korzystać. Jeśli dla właściwego realizowania e-usługi potrzebny jest podpis elektroniczny, oczywiście dobre przepisy pomogą uregulować ten problem i zrealizować bardziej przyjazne dla obywateli i przedsiębiorców usługi elektroniczne. Obecnie zbyt wiele czasu poświęca się podpisowi, a to tylko narzędzie.
Ustawa powinna definiować wyłącznie te rodzaje podpisu, które powodują skutki prawne, określone w ustawie o podpisie elektronicznym lub w innych aktach. Nie powinna zajmować się wszystkimi rodzajami podpisów, które mogą być stosowane w relacjach cywilnych czy handlowych. Jeśli spojrzymy na to w ten sposób, uznamy, że kierunek przyjęty w ustawie jest właściwy. W obecnie obowiązujących przepisach nadzór państwa rozciąga się bowiem właściwie na wszystkie rodzaje podpisów, co powoduje, że e-podpis to całkowita fikcja. Inną sprawą jest sposób realizacji założeń nowelizacji ustawy. W tej kwestii można mieć do propozycji przepisów wiele uwag.

ZA DUŻO PODPISÓW, ZBYT GŁĘBOKIE ZMIANY

CRN Polska rozmawia z Andrzejem Rucińskim, członkiem zarządu i dyrektorem rozwoju w Unizeto.

CRN Polska Czy nowelizacja regulacji dotyczącej podpisu elektronicznego jest potrzebna?

Andrzej Ruciński Oczywiście, że zmiana przepisów blisko dziesięć lat po ich opracowaniu jest potrzebna. Jednak powinna nastąpić w drodze nowelizacji obowiązującej ustawy, a nie przygotowywania zupełnie nowego aktu prawnego. Uzyskanie pożądanego efektu nie wymagało tak daleko idących działań. Zmiana powinna przede wszystkim doprowadzić do zgodności naszych przepisów z regulacjami UE. Następnie należałoby doprecyzować istniejące już przepisy lub zastąpić je nowymi, których brzmienie wynikałoby z doświadczenia zebranego w okresie obowiązywania dotychczasowej ustawy. Natomiast wprowadzanie „nowatorskich” rozwiązań, których praktyczna realizacja nie jest jeszcze znana, może przynieść więcej szkody niż korzyści.

CRN Polska Czy nowe przepisy przyniosą zwiększenie zainteresowania przedsiębiorców e-podpisem?

Andrzej Ruciński Sama zmiana przepisów nie spowoduje zwiększenia zainteresowania biznesu elektroniczną formą komunikacji. Jeżeli nie będzie praktycznych rozwiązań, rzeczywiście ułatwiających prowadzenie działalności gospodarczej, zapisy ustawy nic nie zmienią. Biorąc pod uwagę, że obowiązujący akt prawny – wbrew głoszonym powszechnie opiniom – nie ogranicza istotnie rozwoju i stosowania różnych form elektronicznego podpisu ani metod uwierzytelniania i identyfikacji, można mieć obawy, że również nowe przepisy nie spowodują automatycznie wzrostu zainteresowania, oprócz medialnego, dokumentem elektronicznym.

CRN Polska Czy rzeczywiście są potrzebne nowe rodzaje podpisu elektronicznego?

Andrzej Ruciński Myślę, że lista oczekiwań przedsiębiorców jest krótsza niż liczba rodzajów podpisów elektronicznych i sposobów uwierzytelniania wynikająca z trzech aktów prawnych – projektów ustawy o podpisach elektronicznych, ustawy o dowodach elektronicznych oraz ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

CRN Polska Rząd zapowiada, że planowane zmiany aktu prawnego przyczynią się do upowszechnienia podpisu elektronicznego wśród przedsiębiorców i rozwoju konkurencyjności polskiej gospodarki, a także poszerzenia zakresu usług, w których będzie wykorzystywany. Czy tak się rzeczywiście stanie?

Andrzej Ruciński Mój wcześniejszy komentarz to po części odpowiedź na to pytanie. Można nawet zaryzykować stwierdzenie, że wprowadzona wielość rodzajów podpisów elektronicznych przyczyni się raczej do zwiększenia wątpliwości przeciętnego obywatela, który już obecnie ma kłopoty ze zrozumieniem istoty podpisu elektronicznego.