W czasie, gdy trwają prace nad nową Ordynacją podatkową, do
obecnie obowiązującej wprowadzono art. 2a, który głosi, że „niedające się
usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na
korzyść podatnika”. Stało się to 5 sierpnia 2015 r., a zapis ma
obowiązywać od 1 stycznia 2016 r. Choć w efekcie pozycja
podatnika (czytaj: przedsiębiorcy) wobec fiskusa powinna zostać w ten
sposób wzmocniona, to krok wykonany w tym kierunku wydaje się specjalistom
od prawa dość wątpliwy. Pytają oni przede wszystkim, dlaczego właściwie
wprowadza się taką regułę do Ordynacji podatkowej, skoro jest już o niej
mowa w Konstytucji RP (w artykułach 2, 84 i 217)? Już samo to
sprawia, że nie ma potrzeby powielania jej w przepisach fiskalnych
– co gorsza, w brzmieniu, które budzi wątpliwości.

Sposób sformułowania art. 2a może wręcz dodatkowo
skomplikować współpracę na linii fiskus – podatnik. Pierwszym powodem jest
jego zbyt ogólny wydźwięk. Warto zwrócić uwagę zwłaszcza na fragment dotyczący
„niedających się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego”.
W ocenie specjalistów taki zapis ma zbyt subiektywny charakter, co utrudnia
(jeśli nie uniemożliwia) jego zastosowanie. W przepisach już ustanowionych
i stosowanych w ogóle nie powinno być takich, które budzą „niedające
się usunąć wątpliwości”. Jeśli takowe istnieją, to dyskwalifikują zapisy do
tego stopnia, że w ogóle nie powinno być mowy o obowiązku czy też
zobowiązaniu fiskalnym ze strony podatnika.

Dlatego jest bardzo mało
prawdopodobne, aby organ skarbowy przyznał, że jakiś przepis jest rzeczywiście
obarczony tak poważną wadą prawną. A nawet jeśli fiskus sam będzie miał wątpliwości
co do swoich racji, może ich po prostu nie wyrazić i zasady in dubio pro
tributario nie zastosować. W tym kontekście rodzi się więc kolejne pytanie
– o zgodność artykułu 2a z ustawą zasadniczą. Nie może być tak,
że wątpliwości co do znaczenia przepisów podatkowych reguluje się zasadą
sformułowaną w sposób niejasny i wieloznaczny. Uniemożliwia to
podatnikowi, który chciałby się do niej odwołać, przewidzenie prawnych
konsekwencji takiego kroku. W świetle Konstytucji RP taka sytuacja
w ogóle nie powinna mieć miejsca.

 
Kto sędzią w czyjej sprawie?

Wskazując na niejasność
nowego zapisu w Ordynacji podatkowej, mówi się również o braku
doprecyzowania, kto i jak (na podstawie jakich przesłanek) ma stwierdzić
czy wykazać „niedające się usunąć wątpliwości”. Skoro przepis nie daje takich
wskazówek, uprawnienie to może należeć do fiskusa, dla którego zapewne
wątpliwości nigdy nie będzie. Jeśli zaś do podatnika, to wskazanie korzystnych
dla niego wariantów interpretacji niejasnego przepisu może po prostu zostać
stanowczo zakwestionowane przez organ podatkowy, który żadnych wątpliwości się
zapewne nie dopatrzy. W przypadku gdyby założyć, że obie strony są
równoprawnymi decydentami w spornej kwestii, artykuł 2a w zasadzie
niczego nie upraszcza.

Zdaniem eksperta

• Marcin Bazyluk, ekspert Związku Przedsiębiorców
i Pracodawców

Niezależnie od tego,
w jakiej wersji zasada pozostanie ostatecznie wprowadzona – czy
prezydenckiej (moim zdaniem fatalnej), czy w lepszej ministerstwa finansów
– to dalej jest to leczenie raka witaminą C. Potrzebna jest nam profilaktyka:
wprowadzenie takiego systemu podatkowego, w którym w ogóle nie będzie
trzeba dyskutować o jakichkolwiek wątpliwościach. Jak w przypadku
podatku rolnego czy podatku Belki, obydwu prostych i jasnych,
niewymagających stosowania reguły in dubio pro tributario. Podobnie jest z podatkiem od
bezpośredniej sprzedaży rolników, który wejdzie w życie 1 stycznia
2016 r. Trzeba więc szukać tego typu rozwiązań. Przedsiębiorcy czekają na
prawdziwie istotną, jakościową zmianę, a nie drobne, kosmetyczne poprawki.
A istotna zmiana to proste prawo, które każdy jest w stanie poznać
i zrozumieć.

• Maciej Guzek, starszy menedżer, Doradztwo Podatkowe
Deloitte

Można mieć istotne
wątpliwości, czy zmiana stanu prawnego spełni pokładane w niej nadzieje. Po pierwsze można
się zastanawiać, czy omawiany przepis został sformułowany we właściwy sposób.
Zasada orzekania na korzyść podatnika ma bowiem być stosowana wtedy, kiedy
zaistnieją „niedające się usunąć wątpliwości”. Sęk w tym, że proces
wykładni prawa powinien prowadzić do usunięcia tych wątpliwości
(z założenia „racjonalny ustawodawca” konstruuje przepisy
niepozostawiające miejsca na wątpliwości). A zatem może być tak, że organy
podatkowe będą twierdzić, iż w żadnej sytuacji nie mają do czynienia
z wątpliwościami, których nie da się usunąć w procesie wykładni. Po
drugie nasuwa się wątpliwość, czy ingerencja ustawodawcza przez nadawanie
ogólnym regułom prawa podatkowego rangi przepisów, jest właściwym sposobem na
zabezpieczenie pozycji podatnika wobec fiskusa. Przecież zasada orzekania na
korzyść podatnika istniała już wcześniej, w orzecznictwie. Podsumowując:
kluczowe w stosunkach przedsiębiorców z fiskusem jest nastawienie
organów podatkowych. Jeżeli będzie ono mieć charakter profiskalny, zasada rozstrzygania
wątpliwości na korzyść podatnika może niczego nie zmienić.

 

Warto w tym miejscu wspomnieć, że w wersji
zaproponowanej przez Senat (a odrzuconej przez Sejm) przepis wskazywał, że
rozstrzygać o niedających się usunąć wątpliwościach miał organ podatkowy
prowadzący postępowanie. Senat proponował również, aby wątpliwości mogły być
rozstrzygane nie tylko na korzyść podatnika, ale też na przykład osób trzecich
odpowiedzialnych za zaległości podatkowe, np. następców prawnych. Zasada
przyjęta w obecnym brzmieniu mówi w tym kontekście jedynie
o samym podatniku, co może przeczyć konstytucyjnej zasadzie równości.

Reguła
z 5 sierpnia 2015 r. nie tylko więc nie upraszcza prawa, ale
– jak grożą eksperci – może doprowadzić do zwiększenia liczby sporów
podatkowych i ich dalszego przedłużania się. Przy czym sądy mogą przyjąć
postawę daleko posuniętej ostrożności i kierować liczne zapytania do sądów
wyższej instancji, wykazując w ten sposób dbałość o interes fiskalny
państwa. Swoje obawy w kwestii postępowań sądowych wyraża między innymi
Fundacja Batorego. W dokumencie z sierpnia 2015 r. jej eksperci
zwracają uwagę, że „gdy przegląda się orzeczenia sądów administracyjnych wydane
w latach 2014–2015, nie można natrafić na choćby jeden wyrok,
w którym sąd uwzględniłby zarzut naruszenia zasady in dubio pro
tributario”.

– W Polsce stosowanie Konstytucji RP nie przyjęło się wśród
urzędników – podsumowuje sprawę Marcin Bazyluk, ekspert Związku
Przedsiębiorców i Pracodawców. – Jeśli w danej ustawie nie ma
potwierdzonej zasady konstytucyjnej, to urzędnicy działają tak, jakby owa
zasada nie istniała. Dlatego na przykład w ustawie o działalności
gospodarczej, którą przygotowało Ministerstwo Gospodarki, część przepisów
została po prostu przepisana z ustawy zasadniczej, żeby urzędnicy nie
mieli wyjścia i musieli się do niej odnosić.

Są jednak także głosy, które mogą dać przedsiębiorcom
nadzieję na nieco lepszy klimat w kontaktach z aparatem skarbowym.
W opinii ekspertów PwC „wprowadzenie przepisu, który wprost nakazuje
rozstrzyganie wątpliwości prawnych na korzyść podatnika, jest potrzebne;
przyczyni się do polepszenia jakości stosowania prawa podatkowego
i zapewni podatnikowi w praktyce lepsze gwarancje ochrony jego praw”.
Chciałoby się wierzyć, że taka będzie nowa rzeczywistość już od 1 stycznia
2016 r.




Od redaktora

 

Dbałość o państwo
w kontekście wysokości ściągniętych podatków to nadrzędny obowiązek
fiskusa. Dlatego podporządkowanie się artykułowi 2a w zasadzie stoi
w sprzeczności z jego głównym zadaniem. Wygląda więc na to, że
wprowadzona do Ordynacji podatkowej zmiana w najlepszym przypadku… nic nie
zmieni. Oczywiście są potrzebne przepisy, które lepiej chroniłyby interesy
podatników na linii fiskus – przedsiębiorca. Ale przepisy dobrze
przygotowane. Obecnie trwają prace nad nową Ordynacją podatkową, które mają
ustanowić lepsze dla przedsiębiorców standardy współpracy z fiskusem. Czy
doczekamy się jej w 2017 r. (bo takie są plany) – zobaczymy.
Potrzebna jest także – bez tego ani kroku dalej – zmiana mentalności
urzędników. To właśnie ich specyficzne rozumienie interesów państwa sprawiło,
że niewiele zmieniło się po wejściu w życie całkiem dobrych pomysłów, na
przykład systemu metryczek, regulacji dotyczących odpowiedzialności finansowej
urzędników za podejmowane decyzje czy systemu interpretacji przepisów prawa
podatkowego. Dlaczego więc teraz miałoby być inaczej?